浅谈落实公益诉讼诉前检察建议的“刚性”要求

张家川县约彩365软件官方下载_365bet最新备用网站_365速发登录入口   邵新建   彭景亮

在今年7月召开的大检察官研讨班上，最高约彩365软件官方下载_365bet最新备用网站_365速发登录入口检察长张军提出 “检察建议绝不是发出去就了事，要紧盯住效果，监督落实情况”和“要通过我们的努力，把所谓没有硬性要求的检察建议做成刚性、做到刚性” 。市委办公室印发了《关于支持检察机关依法开展公益诉讼的意见》，提出了七项保证公益诉讼的制度机制，这是贯彻高检院张军检察长讲话要求，切实把公益诉讼诉前检察建议做成刚性、做到刚性的务实举措。下面，就公益诉讼诉前检察建议落实刚性要求做一粗浅探讨。

一、公益诉讼诉前检察建议刚性要求的必要性

行政诉讼法第25条第4款规定：约彩365软件官方下载_365bet最新备用网站_365速发登录入口在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，致使国家利益和社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，约彩365软件官方下载_365bet最新备用网站_365速发登录入口向人民法院提起诉讼。检察建议作为行政公益诉讼的前置程序，一旦行政机关怠于履职，即会产生启动行政公益诉讼的程序结果。这是检察建议的刚性在行政诉讼法中的体现。但在司法实践中，多数检察建议缺乏后盾，检察建议就会流于形式，难以起到监督落实促进依法行政效果，同时法律权威也大打折扣。自2015年10月公益诉讼试点以来，张家川县院向林业、国土、工信、环保、住建、乡镇政府等行政机关发出检察建议12件，其中诉前程序案件8件，提起行政公益诉讼2件，刑事附带民事公益诉讼2件。成功办理了张家川县水务局怠于履行职责案是全市首例生态环境和资源保护案件，引起县委、县政府高度重视，对全县非法采砂场进行了集中整治，取得了良好的法律效果和社会效果。纵观我们所做的工作，检察建议发出后，刚性不足，约束力不强；整改落实不到位、不全面，甚至敷衍了事的现象依然存在；调查取证难度大，有的行政机关不配合，甚至设置障碍；行政公益诉讼判决执行难；办案工作的保障机制不够完善以及整改落实不够彻底等问题突出。正因为多数检察建议缺乏刚性后盾，缺乏有效的保障制度机制和措施，存在个别检察建议流于形式的现象，整改要么搁浅、要么图形式走过场。为此，运用政治智慧、法律智慧和宣传智慧，增强检察建议的监督刚性，推动检察建议在整改落实上取得实实在在的成效，是亟待解决的一个重要问题。

二、诉前检察建议刚性要求需要制度机制作保障

解决检察建议思想不重视、落实不到位、整改无效果问题，关键在于制定完善制度机制加以保障，体现刚性要求，落实刚性目标。市委办公室《关于支持检察机关依法开展公益诉讼的意见》，建立健全七项保证公益诉讼刚性要求的制度机制，为推动检察建议落实意义重大深远。一是从制度机制层面体现了刚性要求。《意见》内容涵盖诉前检察建议适用范围、诉前检察建议相关要求和诉前检察建议发出机关；检察建议约谈制度、公开宣告制度、公告督促制度和报告通报制度；公益诉讼调查取证支持保障机制；公益诉讼调查取证制度；保障公益诉讼裁判执行制度；行政执法机关和司法机关有效衔接制度加强信息互通衔接；纪检监察机关与检察机关案件线索双向移送机制等，为公益诉讼工作顺畅、监督有效、落实到位提供了有力保证。二是从不同层面加以制度机制保障。从诉前检察建议来说，建立了检察建议约谈制度、公开宣告制度、公告督促制度和报告通报制度；从证据收集固定来说，建立调查取证工作支持保障机制、保证调查取证的顺利进行制度机制；从落实检察建议的效果来说，保障公益诉讼裁判执行制度对拒不执行的，按照权责给予移送处理。建立纪检监察机关与检察机关案件线索双向移送机制，加强对解决思想不重视，落实不到位、整改无效果问题问责追责。三是各种制度机制共同作用于促进整改落实这个目标。七种制度机制既是一个逐步渐进的过程，也是促进检察建议整改落实由浅入深、效果逐步显现的过程。几种制度既可以单一执行，也可根据不同情况同时发挥作用，倒逼检察建议整改落实。如果落实不到位或没有整改落实的，依法提起公益诉讼。所有这些制度机制，始终围绕保护公益这个核心开展。

三、体现刚性要求必须以提高检察建议质量为前提

检察建议的有效性和作用力，最终要依赖于检察建议质量。检察建议针对性、权威性和影响力强，被建议单位才会信服，认真整改，使有关问题能够及时妥善解决；如果检察建议内容笼统、可操作性不强，被建议单位往往会浮于表面，难以整改或效果不佳。这也是体现检察建议刚性要求的一个重要方面。因此必须提高检察建议质量。一是加强调查研究，掌握问题实质。坚持检察建议问题导向，关注发案单位、系统或行业出现的深层次问题，主动走访涉案单位，全面了解其规章制度和管理流程，找准薄弱环节，善于运用业务实践经验和数据支撑，提高调研能力和水平，切实将检察建议做实、做深、做透，增强检察建议论证力、说理性和可行性，提高检察建议监督水平和效用价值。二是加强类案检察建议，实现最大效应。通过向某一个方面的行业主管部门和领域发送检察建议，催促对一些部门或领域存在问题的整改，实现“办理一案，治理一片”的社会效果，这类检察建议更应该在加强调查研究上下功夫，切实提高检察建议的质量和精准度。比如张家川县院对县工信局发出拆除2处“土小企业”和恢复耕地检察建议，催促了对全县27家“土小企业”的全面整改。三是注重规范管理，做好检察建议评查和分析研判。定期开展检察建议工作情况综合分析评估，提出完善工作的相关意见建议；加强文书质量管控，对检察建议要进行质量把关，避免出现用语瑕疵和逻辑错误；把检察建议纳入案件质量评查范围，促进检察建议质量不断提升；上级检察机关要加强把控，为提高检察建议质量给予有力指导帮助。

四、落实刚性要求需要社会各界的参与支持监督

检察公益诉讼维护的是公共利益，除制度机制方面体现刚性要求之外，还需要社会各界的参与、支持和监督，形成推动整改落实的强大合力。一是离不开党委、政府高度重视和大力支持。全市公益诉讼会议召开之后，张家川县院及时向县委常委会进行了专题汇报，引起了高度重视和大力支持，主要领导专门作出批示，并通过会议层层传达贯彻，公益诉讼工作上升到全县层面，解决了有人抓、有人管的问题，改变过去检察院一家单打独斗的局面。二是要教育引导行政机关切实转变观念。检察建议说到底是共同促进公共利益受损或破坏的整改落实，要着力解决个别行政机关认为检察机关“找事”、“找茬”的观念，树立推动整改落实就是履行工作职责，是实现双赢共赢多赢的观念，以对党的事业负责、为人民公共利益负责的高度，勇于担当，主动担责，凝聚合力，推动整改。作为检察机关要敢于监督、善于监督、勇于监督，做到监督不越位、不盲从。三是发挥社会各界的监督作用。依托人大监督效力，提升检察建议的权威性；建立人大代表、政协委员、发案单位上级主管部门等共同参与的检察建议督查会议制度，提升检察建议的约束力；通过检察建议公告宣告制度，借助党委、人大、相关机关和社会力量，增强监督刚性和社会支持度；对难度大、影响大的检察建议进行公开送达和接收回复，体现仪式化、庄重化、监督化。张家川县院对一起要求砂场整改的检察建议，通过召开公开宣告会并现场送达，既给发案单位施加压力，同时也激发了他们整改的信心和决心。四是营造良好的公益诉讼社会监督氛围。大量公益诉讼线索来自于广大群众，为此要大力普及公益诉讼知识，教育引导广大群众树立公益诉讼“主人翁”意识，对于损害公益事业的线索和问题及时向检察机关举报或投诉。市、县公益诉讼工作会议召开后，张家川县院深入15个乡镇和集市闹区，大张旗鼓宣传检察公益诉讼工作，公益诉讼知识逐步深入人心。同时对于整改情况加强监督，共同推动落实。注重发挥新闻舆论和媒体作用，及时宣传报道典型经验做法，曝光一批不整改或整改力度不大、成效不显的案例，催促涉案单位抓好整改落实，以整改的成效取信于民。